В Украине еще до начала полномасштабного вторжения неоднократно звучали вопросы о том, почему государство-агрессор блокирует решение Совбеза ООН о своем нападении на Украину и его последствиях и как прекратить разрушение основ международного права. Впрочем, у самой Организации Объединенных Наций об этой проблеме до недавнего времени не было серьезных разговоров. Считалось, что блокирующий голос РФ, то есть использование ею права вето СБ ООН, невозможно преодолеть. Ни разу за время существования ООН такого прецедента в Совбезе не было. Но беспрецедентная российская агрессия делает украинские требования еще более обоснованными, а «невозможное» может стать реальностью. Эта статья адвоката Виктора Агеева для Европейской правды объясняет, какие юридические и дипломатические механизмы может задействовать Украина, чтобы выбросить Россию не только из Совбеза, но и вообще из состава ООН.
Изгнание России: позиции сторон
О том, что Российская Федерация не является полноправным членом ООН и тем более не может быть постоянным членом Совбеза, украинские дипломаты время от времени говорят уже не первый год. Активно поднимать эту тему начали на стыке 2021 и 2022 годов, когда кризис безопасности на российско-украинской границе начал резко обостряться. Тогда украинский постпред в ООН Сергей Кислица начал напоминать западным коллегам и объяснять журналистам, что в 1991 году Россия заняла свое место вопреки процедуре и с нарушением Устава ООН.
А после начала полномасштабного вторжения Украина на самом высоком уровне заговорила о том, что Россию необходимо лишить привилегий постоянного члена СБ ООН.
26 февраля президент Владимир Зеленский сообщил, что говорил с генсеком ООН о лишении РФ возможности голосовать в Совбезе. А 5 апреля, на заседании Совбеза ООН, президент в своей речи выдвинул требование к СБ ООН принять решение, несмотря на сопротивление РФ:
«Вы должны или устранить Россию как агрессора и источник войны от блокирования решений по ее же агрессии – и тогда сделать все, что может установить мир… Или, если ваш действующий формат – безальтернативный, и выхода просто нет, то дальше – только самороспуск [ООН]».
8 июня, в еще одной речи в Совбезе, он снова призвал отстранить Россию от участия в работе как Совбеза, так и Генеральной ассамблеи. 21 сентября повторил схожий призыв в выступлении на сессии Генассамблеи ООН.
Вот только США – хоть и является главным союзником Киева – эту идею не поддержали.
Еще в марте пресс-секретарь Белого дома Джен Псаки заявила, что «не видит сценария» отстранения России от голосования в Совбезе. Впоследствии, в мае представитель США в ООН Линда Томас-Гринфилд в своем интервью отметила, что «Россия является постоянным членом Совета безопасности… и я пока не вижу, что это как-то изменится» — хотя и добавила, что этот статус не дает РФ права совершать агрессию против Украины. Хотя уже в сентябре та же Линда Томас-Гринфилд высказала уже несколько иную позицию и заявила, что США выступают за реформу Совбеза – но ничего не сказала ни о возможных очертаниях реформы, ни о том, возможно ли лишить Россию права вето по итогам реформы.
И, наконец, о позиции России.
Здесь – никаких неожиданностей. РФ настаивает, что она взяла место СССР в ООН вполне законно, а все упреки в сомнительности этой процедуры необходимо отвергнуть. Впрочем, комментариев по поводу украинских претензий не хватает. Поэтому следует напомнить и объяснить эту суть.
Как фальсифицировали статус России в ООН
Как известно, в ст. 23 Устава ООН перечислены пять постоянных членов Совбеза: «Республика Китай, Франция, Союз Советских Социалистических Республик, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки». Россия утверждает, что приобрела место Советского Союза в конце 1991 года. Между тем в ООН действует принцип, что государство-правопреемник (каким РФ является в отношении СССР, равно как и Украина и другие бывшие союзные республики) не имеет права наследовать место государства-предшественника в ООН.
Основа этой позиции была заложена в заключении юридического комитета Генеральной ассамблеи ООН еще в 1947 году. Этот документ говорит, что когда в государстве происходят смены правительства, конституции, территории или названия, но это государство продолжает существовать как тот же субъект международного права (в юриспруденции этот статус называют «государство-продолжатель» или «континуатор») – то оно продолжает быть членом ООН. Но если образуется новое государство, то новое государство, хоть бы оно и было правопреемником члена ООН (или несколько таких государств), должно подавать новое заявление о членстве. Этот принцип никогда не возражали в ООН.
Но в Беловежском соглашении, которое 8 декабря 1991 подписали лидеры Беларуси, РСФСР и Украина, было четко сказано: «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование». 10 декабря того же года она была ратифицирована Украиной и Республикой Беларусь, а 12 декабря – РСФСР. Это соглашение не допускает иного толкования: СССР как государство и субъект международного права (а значит, и как член ООН) прекратил свое существование. То есть на самом деле РФ никак не могла унаследовать его место в ООН, в том числе в Совбезе. Почему же мир (включая юристов-международников) толерирует пребывание России в ООН вопреки базовым принципам организации?
Дело в том, что в западных профессиональных кругах господствует мнение, что РФ получила место как раз в соответствии с этими принципами. То есть они считают, что юридически РФ – это тот же СССР, тот самый субъект международного права, изменивший название, правительство и несколько изменивший границы. Потому что россияне смогли убедить их в этом, с помощью своих тогдашних западных друзей.
Сразу после заключения распада СССР проблему потери места в Совете безопасности осознали представители Союза в ООН, начавшие искать выход из ситуации. И оказалось, что они обладают мощным союзником в лице США.
Об этом впоследствии рассказал бывший представитель СССР в ООН Юлий Воронцов, который в декабре 1991 года объявил себя представителем РФ в ООН: «Американские юристы подсказали нам очень хороший юридический вариант […] чтобы в нашем заявлении об изменении названия страны, как мы говорили» тогда было отмечено, что Российская Федерация является продолжателем Советского Союза.[…] Фактически весь процесс внешне выглядел как простое изменение таблички за столом делегаций в Генеральной ассамблее и в Совете безопасности».
Следовательно, присвоение Россией места СССР в ООН было основано на сознательном обмане при содействии США.
Этой фальсификацией Россия занималась на самом высоком уровне. 24 декабря 1991 года президент РСФСР Борис Ельцин направил генеральному секретарю ООН письмо, в котором сообщил об изменении названия «СССР» на «Российская Федерация», в тот же день Воронцов со своим сопроводительным письмом передал письмо Ельцина генсеку ООН Пересу де Куэльяру, а тот телеграммой разослал это представителям других государств-членов ООН. А существование Беловежского соглашения Москва широко не афишировала и затормозила передачу в ООН ее перевода.
Совершение этой махинации облегчило как то, что 24 декабря был канун Рождества, так и то, что в Совбезе в то время по стечению обстоятельств председательствовал именно Советский Союз, поэтому Воронцов на следующем заседании 31 декабря просто сменил табличку СССР на «Российская Федерация» — и никто не возражал. Но никаких формальных решений на этот счет никогда не принималось, и вопрос никогда формально не обсуждался в ООН.
Как выгнать Россию из ООН? Югославский сценарий
По действующему Уставу ООН исключить постоянного члена Совета безопасности из Организации без его согласия невозможно, даже если это государство системно нарушает Устав. Изменение действующего Устава ООН также невозможно без согласия всех постоянных членов Совбеза.
Впрочем, есть юридические пути отстранить РФ от ООН в рамках действующего устава и прецедентного права ООН.
Есть даже два сценария, которые можно условно назвать «югославским» и «китайским». Оба предполагают принятие резолюции Генеральной ассамблеи о признании прекращения существования СССР и о немедленном устранении РФ из ООН. В 1992 г. Союзная Республика Югославия (СРЮ) настаивала на продолжении членства в ООН Социалистической Федеративной Республики Югославия (СФРЮ) после ее распада.
Однако Совет безопасности ООН принял Резолюцию, признавшую, что СФРЮ прекратил свое существование, поэтому СРЮ не может автоматически продлевать ее членство в ООН. Генассамблея, ссылаясь на решение РБ, утвердила резолюцию, в которой также постановила, что СРЮ не может продлевать членство предшественницы и должно подавать заявку на членство как новое государство.
Для нас в этой истории важны процедурные моменты: 1) возможность признания Организацией Объединенных Наций, что государство-член ООН прекратило свое существование; 2) возможность принятия решения ГА ООН о том, что конкретное государство не является продолжателем (континуатором) государства-члена ООН, и поэтому должно подавать заявление о членстве как новое государство.
Однако в нашей ситуации все усложняется тем, что Россия де-факто участвует в работе СБ ООН и может блокировать его решение, чего Югославия делать не могла. Следовательно, нужен способ действий, позволяющий принять аналогичное решение Совбеза, несмотря на российское вето.
Следует отметить, что резолюция Совбеза действительна также тогда, когда кто-то из постоянных членов воздержался от голосования (чтобы заблокировать решение, нужно проголосовать «против»).
Между тем, по Уставу ООН воздержание от голосования может быть как добровольным (voluntary abstention), как в приведенном примере, так и вынужденным, обязательным (obligatory abstention).
Институт obligatory abstention базируется как на фундаментальной общепризнанной правовой норме «никто не судит по своему делу» (nemo judex in causa sua), так и прямой норме ч. 3 ст. 27 Устава ООН, которая говорит, что «при принятии решения на основании Раздела VI и на основании пункта 3 статьи 52 сторона-участник спора должна воздержаться от голосования».
Следует отметить, что эта норма имеет ограниченный объем применения. Например, когда идет рассмотрение решений, касающихся угроз мира, таких как российская агрессия (Глава VII Устава), и в решении нет ссылок на нормы Раздела VI, то уставных оснований для отстранения агрессора от голосования нет.
Стоит также отметить, что эта норма до сих пор никогда не применялась в Совете безопасности ООН, но при правильном подходе ее применение возможно.
Украина может принять на себя ведущую роль в этом процессе.
Первоначально, ссылаясь на ст. 33 Устава ООН Украина направляет в РФ дипломатическую ноту (это можно сделать и при отсутствии дипломатических отношений), в которой требует от РФ не нарушать положение Беловежского соглашения в части прекращения существования Советского Союза и немедленно прекратить представлять Советский Союз в ООН.
Одновременно Украина направляет обращение в Совет безопасности и Генеральную ассамблею ООН, в котором, ссылаясь на ст. 34-35 Устава ООН, сообщает их «о наличии спора» (dispute) между Украиной и РФ, добавив копию вышеупомянутой ноты. Этим Украина также создает мощный информационный повод для обсуждения того, что РФ не является членом ООН, а также для работы с правительствами других государств, которые в конечном счете должны поддержать решение о признании в ООН прекращения существования СССР.
Если после получения дипломатической ноты РФ немедленно не прекратит представлять СССР в ООН, то Украина, ссылаясь на ч. 1 ст. 37 Устава ООН формально передает спор на решение Совета безопасности, требуя от него принять резолюцию, аналогичную упомянутой югославской: признать, что Советский Союз прекратил существование, и признать, что РФ из-за этого не может автоматически продлевать членство СССР в ООН. В этом случае Совбез должен рекомендовать Генассамблее решить, что РФ должна обращаться за получением членства в ООН с нуля, а до этого российский представитель не может участвовать в работе Генассамблеи.
А поскольку предыдущие шаги формализовали наличие спора между Украиной и РФ в соответствии с нормами статей 33-35, 37, то есть раздела VI Устава ООН, Украина настаивает, что при принятии решения Советом безопасности по этому вопросу «участвующая в конфликте сторона должна удержаться от голосования», а значит — чтобы РФ была вынуждена это сделать по «принудительному» механизму (obligatory abstention).
Для этого, к рассмотрению вопроса по существу, на рассмотрение Совбеза выносится резолюция о том, что РФ, как сторона спора, должна воздержаться от голосования при рассмотрении в РБ упомянутого спора с Украиной. А поскольку эта резолюция является «процедурной» (касается процедуры голосования), то согласно ч. 2 ст. 27 Устава ООН для его принятия требуется только большинство голосов членов Совбеза и не может быть применено «право вето».
Получив согласие Совбеза ООН на отстранение представителей РФ от голосования, а затем также положительное решение Совбеза по сути – Украина требует включения в повестку дня Генассамблеи принятия резолюции о том, что РФ не может автоматически продлевать членство СССР в ООН и должна подаваться на членство в организации с нуля.
Впрочем, надо отдавать себе отчет, что этот сценарий сработает только в случае, если и в Совбезе, и в Генассамблее будет твердая поддержка лишения России членства в ООН. Сейчас, когда даже США не готовы обсуждать этот сценарий, это не очевидно, а значит, перед запуском процедуры Украина должна провести серьезную работу с партнерами.
«Китайский» сценарий изгнания России
Существует также сценарий принятия решения без задействования Совета безопасности и, соответственно, без необходимости преодолевать вето в Совбезе. Для этого можно использовать прецедент голосования по подобному вопросу по Республике Китай – также одному из постоянных членов СБ ООН.
В 1949 году правительство Чан Кайши, представлявшее в ООН Республику Китай, потеряло контроль над материковой частью государства; вместо этого в Пекине было создано правительство, назвавшее себя «Китайская Народная Республика».
Правительство Чан Кайши, впрочем, продолжило существование, контролируя Тайвань и несколько других островов.
Оба правительства – и «Республика Китай» (РК), и «Китайская Народная Республика» (КНР) – настаивали на том, что являются единственной законной властью в Китае. А поскольку в Уставе ООН записано, что постоянным членом Совбеза является именно РК, и два постоянных члена Совета безопасности (США и сама РК) были против передачи этого места материковому Китаю – то именно тайваньское правительство сохранило представительство в этом органе вместе с правом вето.
Так продолжалось до 1971 года.
25 октября того года Генассамблея ООН приняла резолюцию под названием «Восстановление законных прав Китайской Народной Республики в ООН», которая постановила «немедленно устранить представителей Чан Кайши с места, которое они противоправно занимают в ООН и всех связанных организациях», и признала правительство КНР единственным правомерным представителем Китая в ООН. А чтобы голосов за такое сногсшибательное изменение хватило, Генассамблее пришлось в этот же день, перед голосованием по сути, отклонить предложение США признать вопрос «важным», то есть требующим квалифицированного большинства голосов ГА для принятия решения.
В этой сложной истории, впрочем, для Украины важен один элемент.
Это то, что Генассамблея сама, без согласия СБ, может определять, кто представляет в ООН конкретное государство. К тому же – это еще более важно – может делать это после нескольких десятилетий представления этого государства другим правительством. Следовательно, Генеральная ассамблея ООН, в принципе, может решить также, что в конкретном случае никто не может представлять Советский Союз и что Российская Федерация занимает это место незаконно.
Такое решение по существу может быть принято простым или квалифицированным (2/3) большинством голосов в зависимости от предыдущего процедурного решения Генеральной ассамблеи и независимо от воли Совета Безопасности ООН.
Как должна действовать Украина в этом случае?
Первые шаги могут быть точно такими, как в «югославском сценарии» – инициирование спора с РФ по Беловежскому соглашению и переговоры с партнерами по этому поводу. Здесь эти действия не являются юридически обязательными, но они пригодятся для информационной и дипломатической подготовки, для переговоров с партнерами. Далее Украина включает этот вопрос в повестку дня Генеральной ассамблеи, без его предварительного рассмотрения Советом безопасности. Сначала – относительно того, является ли вопрос «важным» в смысле ст. 18 Устава ООН, то есть требует ли две трети голосов, или достаточно простого большинства.
Следует попытаться поставить на голосование вопрос в таком виде: «Нужно ли квалифицированное большинство для признания прекращения существования СССР?». И если положительного решения на этот счет не будет – то основную резолюцию (которая констатирует распад СССР и, как следствие, запретит российским дипломатам представлять несуществующее государство и пригласит Россию к вступлению в ООН «с нуля») можно будет одобрить простым большинством голосов.
Уже существует даже проект этой резолюции и сопроводительный меморандум к ней (на английском).
В случае если такая резолюция будет принята по любому из сценариев, у мирового сообщества появится значительно больше механизмов для противодействия российской агрессии. В частности, появится возможность задействовать миротворческие силы ООН с одобрением их мандата в Совбезе ООН. Введение миротворческих сил на территорию Украины было бы целесообразным, среди прочего, для предотвращения возможности удара по территории Украины тактическим ядерным оружием.
Также растут шансы на наказание руководителей Российской Федерации за совершенное ими преступление агрессии — то ли из-за создания специального трибунала, который получит одобрение СБ ООН, то ли силами Международного уголовного суда, которому Совбез может поручить расследование этого преступления. Виновные должны быть привлечены к ответственности. Ведь весь мир заинтересован в том, чтобы украинское 24 февраля не повторилось больше нигде и никогда.